Corte Costituzionale ed il nuovo corso dell'Extralberghiero e delle Locazioni Brevi.

Corte Costituzionale: i Comuni possono limitare le Locazioni Brevi, le Regioni imporre l’impresa nell’Extralberghiero. 

 di Stefano Calandra - www.aibba.it
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I Comuni possono ora distinguere tra uso abitativo stabile e uso abitativo a prevalente finalità turistica, mediante un regime autorizzativo per gli affitti brevi e lo strumento urbanistico della destinazione d'uso per le strutture extralberghiere; possono introdurre criteri territoriali, nel rispetto di proporzionalità, trasparenza e non discriminazione. L'obbligo regionale di gestione in forma imprenditoriale delle attività extralberghiere  "attiene all'attività amministrativa regionale di promozione e vigilanza sul turismo".

 

Con la sentenza n. 186/2025 pubblicata in G.U. il 17.12.2025 la Corte Costituzionale ha deciso sul ricorso del Governo contro la legge della Regione Toscana 31 dicembre 2024, n. 61, cioè il Testo unico del turismo della Toscana.  

 

In breve.

La Corte, nel complesso, ha respinto le censure e ha sostanzialmente confermato la disciplina regionale, dichiarando non fondate le questioni principali e in alcuni casi inammissibili per difetto di motivazione.

In particolare, è stata confermata la norma che consente ai Comuni di limitare l’ampliamento della capacità ricettiva degli alberghi tramite l’associazione di unità abitative vicine, riconoscendo che rientra nella discrezionalità comunale regolare l’insediamento delle strutture turistiche sul territorio.

La Corte ha inoltre ritenuto legittima la scelta della Regione di richiedere la destinazione urbanistica turistico-ricettiva per le strutture ricettive extra-alberghiere, affermando che, quando un immobile viene utilizzato in modo stabile e organizzato per attività ricettiva, non è irragionevole pretendere la coerenza tra uso effettivo e destinazione urbanistica.

Sono state poi mantenute le disposizioni che impongono la gestione in forma imprenditoriale di alcune strutture extra-alberghiere (come affittacamere, bed and breakfast, case vacanze e residenze d’epoca) e quelle che limitano la possibilità di aggirare i limiti dimensionali gestendo un unico soggetto più strutture nello stesso edificio.

La parte più significativa della decisione riguarda però le locazioni turistiche brevi. La Corte ha ritenuto legittima la norma che consente ai Comuni a forte pressione turistica di introdurre regolamenti che limitano questa attività, individuando zone specifiche e subordinando l’esercizio alla preventiva autorizzazione comunale, anche con la possibilità di fissare un numero massimo di autorizzazioni. Secondo la Corte, tali misure non incidono sul contratto di locazione in quanto tale, ma rappresentano una disciplina amministrativa dell’attività turistica e dell’uso del territorio, rientrante nelle competenze regionali in materia di turismo e governo del territorio. Infine, sono state considerate legittime anche le norme transitorie che concedono un periodo di tempo per adeguarsi alle nuove regole.

In conclusione, la Corte non ha annullato le parti principali della legge toscana impugnate dal Governo e ha riconosciuto un ampio spazio alle Regioni e ai Comuni per regolare le locazioni turistiche e le attività ricettive, purché la disciplina non intervenga direttamente sul contenuto civilistico dei contratti di locazione.

 È importante precisare che gli effetti diretti della sentenza riguardano la legge della Regione Toscana. Per i Comuni delle altre regioni, la facoltà di intervenire sulle locazioni turistiche brevi con regolamenti limitativi resta subordinata all'adozione, da parte della propria Regione, di una legge abilitante analoga — salvo il caso del Comune di Venezia, che dispone già di una base giuridica diretta nella norma statale speciale dell'art. 37-bis del DL 50/2022. La sentenza vale tuttavia come precedente costituzionale di riferimento per tutti i legislatori regionali che intendano percorrere la stessa strada.

 

Cosa è cambiato per le Locazioni Brevi. 

Alla luce della sentenza n. 186/2025 della Corte costituzionale (pubblicata il 17.12.2025), la Corte chiarisce e consolida l’impostazione già emersa nella giurisprudenza costituzionale: il contratto di locazione resta materia di ordinamento civile, ma gli effetti territoriali e organizzativi dell’uso turistico dell’immobile possono essere regolati da Regioni e Comuni nell’ambito delle competenze su turismo e governo del territorio: con questa sentenza la Corte afferma che la disciplina delle locazioni brevi (con contratti inferiori ai 30 gg.), quando incide in modo strutturale sull’assetto urbano e sull’organizzazione dell’offerta turistica, può essere attratta nella materia “turismo” e “governo del territorio”, e non resta confinata esclusivamente nell’ambito dell’ordinamento civile.  La Corte non nega che la locazione sia un contratto regolato dallo Stato, ma chiarisce che, quando l’uso dell’immobile assume rilievo organizzato e sistematico in funzione turistica, può essere legittimamente regolato anche sotto il profilo amministrativo e urbanistico da Regioni e Comuni: 7.4 “I proprietari… possono sfruttare il proprio bene in altri modi: o avviando una struttura ricettiva extra-alberghiera o rivolgendosi ad un’utenza non turistica. La destinazione di un immobile residenziale a locazione turistica non può essere considerata elemento essenziale del diritto di proprietà.”

 

Art. 59 della Legge Toscana (la norma più importante della sentenza). Questa è la disposizione centrale della decisione perché riguarda le locazioni turistiche brevi. Prevede che nei Comuni ad alta densità turistica:

• il Comune possa individuare zone dove limitare le locazioni brevi;

• l’attività possa essere subordinata ad autorizzazione quinquennale;

• possa essere fissato un numero massimo di autorizzazioni.

➡️ Il Governo ricorrente sosteneva che questa norma violasse:

• la competenza statale sull’ordinamento civile

• la tutela dei beni culturali

• il principio di ragionevolezza.

La Corte ha invece dichiarato la norma costituzionalmente legittima.

 Questo passaggio modifica il parametro interpretativo che per anni aveva privilegiato quasi esclusivamente la sfera civilistica: prima la logica dominante era “contratto = diritto civile = competenza statale”. Questa pronuncia consolida e rafforza un orientamento già emerso nella giurisprudenza costituzionale, chiarendo in modo esplicito che anche le locazioni turistiche possono essere oggetto di regolazione amministrativa locale quando incidono sull’assetto territoriale e sull’organizzazione dell’offerta turistica.

 

Il caso Venezia.

Nel caso di Venezia, questo nuovo quadro si intreccia con due ulteriori elementi: l’art. 37-bis del DL 50/2022 (il cosiddetto "Emendamento Pellicani") e la sentenza n. 94/2024 della stessa Corte. L’Emendamento Pellicani è una norma statale speciale che consente al Comune di Venezia di integrare i propri strumenti urbanistici per individuare limiti massimi e presupposti relativi alla destinazione degli immobili residenziali utilizzati per locazioni brevi, prevedendo anche la possibilità di richiedere un mutamento di destinazione d’uso urbanistico oltre i 120 giorni annui. Questa disposizione fornisce una base giuridica diretta al Comune, senza necessità di una preventiva legge regionale abilitante.

La sentenza n. 94/2024 conferma che la disciplina del contratto di locazione breve appartiene all’ordinamento civile, e quindi alla competenza esclusiva dello Stato; al tempo stesso, però, precisa che Regioni ed enti locali possono intervenire sui profili turistici e urbanistici attraverso misure amministrative che restano esterne al contratto. In questo quadro, la Corte ritiene legittima la norma valdostana (cui la sentenza si riferisce) che fissa in 180 giorni annui la soglia oltre la quale l’uso turistico di camere inserite in un’abitazione principale non è più considerato compatibile con tale destinazione: tale limite non incide sulla validità o sull’efficacia dei contratti di locazione, che restano regolati dal codice civile, ma produce esclusivamente effetti sul piano urbanistico, determinando eventuali conseguenze amministrative legate alla destinazione d’uso dell’immobile.

Contemperare queste tre fonti significa riconoscere che Venezia dispone oggi di uno spazio regolatorio reale, ma delimitato. Il Comune può intervenire sul piano urbanistico: può distinguere tra uso abitativo stabile e uso abitativo a prevalente finalità turistica; può prevedere effetti sulla destinazione d’uso oltre determinate soglie temporali; può modulare standard edilizi, requisiti tecnici e strumenti di pianificazione territoriale; può anche introdurre criteri territoriali o soglie motivate di saturazione, purché rispettino proporzionalità, trasparenza e non discriminazione. Il Comune non può trasformare direttamente la locazione breve in attività ricettiva né incidere sul contenuto del contratto; ogni intervento dovrà essere giustificato come misura di governo del territorio o di organizzazione dell’offerta turistica.
In sintesi, dopo la sentenza n. 186/2025, non è più sostenibile sostenere che le locazioni brevi siano intangibili perché “solo diritto civile”; allo stesso tempo, non è corretto affermare che il Comune possa vietarle liberamente. Il punto di equilibrio sta in una regolazione urbanistica proporzionata e motivata, che incida sull’uso dell’immobile e sui suoi effetti territoriali, ma non elimini il diritto di locare riconosciuto dall’ordinamento civile.

 

La Regione può imporre  la gestione imprenditoriale delle strutture extra-alberghiere.

 Quanto all’obbligo di gestione in forma imprenditoriale delle strutture extra-alberghiere (artt. 42-45), la Corte individua una ratio più ampia. Da un lato, la Regione vuole qualificare e professionalizzare l’offerta turistica, facendo rientrare nel sistema regionale del turismo operatori organizzati e soggetti a regole comuni. Dall’altro lato, la norma serve anche a contenere la proliferazione delle attività ricettive diffuse, che negli ultimi anni – anche grazie alle piattaforme online – ha contribuito ai fenomeni di overtourism. La Corte ricorda infatti che tale fenomeno ha prodotto effetti negativi sul mercato degli affitti e sulla disponibilità di alloggi per residenti, lavoratori e studenti. In questo contesto la Corte afferma che la limitazione dell’attività non è irragionevole né sproporzionata, perché non impedisce al proprietario di locare l’immobile a fini turistici: chi non vuole operare in forma imprenditoriale può comunque utilizzare lo strumento della locazione turistica, che resta distinto dalle strutture ricettive classificate.

L’obbligo di gestione in forma imprenditoriale, dunque, rappresenta una condizione che attiene alle modalità di esercizio della struttura ricettiva, il cui rispetto è necessario per poter gestire una struttura “classificata”. Le norme impugnate sono estranee all’ordinamento civile perché non definiscono quando l’attività ricettiva deve ritenersi svolta in modo imprenditoriale, ma richiamano il concetto di «forma imprenditoriale» risultante dalle disposizioni statali. Inoltre, non incidono sulla regolazione dell’attività negoziale e dei suoi effetti: se le strutture ricettive di cui alle norme impugnate vengono gestite in forma non imprenditoriale, non è prevista nessuna conseguenza civilistica. 

Anche dal punto vista finalistico, la previsione dell’obbligo di gestione in forma imprenditoriale non intende regolare i rapporti tra i privati, ma circoscrivere gli operatori turistici sottoposti alla governance del turismo. Essa, dunque, riguarda l’attività amministrativa regionale di promozione e vigilanza sul turismo. 6.1: "La previsione dell’obbligo di gestione in forma imprenditoriale non intende regolare i rapporti tra i privati, ma circoscrivere gli operatori turistici sottoposti alla governance del turismo. Essa, dunque, riguarda l’attività amministrativa regionale di promozione e vigilanza sul turismo."